Промушен без обсъждане законопроект накърнява правата на гражданите
26.06.2017 г.
Александър Кашъмов
Наскоро обществеността с изненада узна, че на 1 юни 2017 г. група депутати от управляващата партия ГЕРБ са внесли в парламента проект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Обществено обсъждане на проекта не е обявявано и провеждано, но въпреки това преди няколко дни той бе приет на първо четене от Народното събрание. Преди това текстът, предвиждащ сериозни изменения и допълнения, е бил скоростно изстрелян през пет парламентарни комисии, които са разгледали документа в обем от 97 страници в късия период от 7-ми до 21-ви юни 2017. На 22 юни законопроектът вече е приет на първо четене в пленарно заседание.
Боян Магдалинчев - зам.-председател на Върховния административен съд,
съавтор на Законопроекта
Засягане защитата на всички основни права
Обратно на твърденията в мотивите, планираните изменения са
съществени и не се „запазва философията, концепцията, основните
принципи, структурата” на АПК (вж. стр.1 от мотивите). Това обяснение
вероятно е предназначено да омаловажи липсата на обществено обсъждане.
Законът обхваща огромна част от защитата на основните права на
гражданите срещу възможен произвол от страна на изпълнителната власт и
други държавни органи, които осъществяват публични функции. Тук попада
защитата на всички Конституционно гарантирани права, като например
правото на труд (държавни служители и др.), пенсионно осигуряване, личен
статут (бежанци), гаранция срещу 24-часово полицейско задържане, жилище
и личен живот (настаняване, изваждане, събаряне на жилища), право на
собственост (отчуждавания), защита на децата, защита на личните данни,
право на достъп до информация, защита на чиста и здравословна околна
среда, образование, здравеопазване, хора с увреждания, политически
избори и много др.
Закъде бързат народните избранници, кой е изработил проекта, защо не е проведено никакво обществено обсъждане и защо текстът е публикуван на сайта на парламента в pdf снимка формат (така че да е затруднено четенето и търсенето в него)? Тези въпроси напират и като че ли не намират достатъчно ясен отговор в публично достъпната информация. А този отговор е важен, тъй като е сериозно нарушена подобрената само преди 7 месеца процедура по обсъждане на законопроекти (предвидена в Закона за нормативните актове).
Закъде бързат народните избранници, кой е изработил проекта, защо не е проведено никакво обществено обсъждане и защо текстът е публикуван на сайта на парламента в pdf снимка формат (така че да е затруднено четенето и търсенето в него)? Тези въпроси напират и като че ли не намират достатъчно ясен отговор в публично достъпната информация. А този отговор е важен, тъй като е сериозно нарушена подобрената само преди 7 месеца процедура по обсъждане на законопроекти (предвидена в Закона за нормативните актове).
Липса на обществено обсъждане
От мотивите на проекта става ясно, че са взети предвид единствено
становища, постъпили по предходни законопроекти. Това се потвърждава и
от липсата на данни да е провеждано обществено обсъждане по настоящия
проект. Този подход разбира се, е недопустим и не може да се приеме за
съобразен със закона. Липсва какъвто и да е анализ как проектът ще се
отрази на защитата на основните права и достъпа до правосъдие. Липсва и
анализ какви проблеми са констатирани при цялостното прилагане на АПК,
които да налагат предложените промени. Е, някои проблеми са изложени,
като например това, че „таксите [за касационно обжалване] са символични …
и не отговарят на икономическите условия в страната”, а косвената
последица била „създаване на предпоставки за злоупотреба с правото на
жалба” (стр.3 от Доклад за оценка на въздействието). Вероятно в една
развита демокрация заявката, че ще се ограничи достъпът до правосъдие в
името на борба със „злоупотребата с правото на жалба” ще е достатъчна,
за да бъде незабавно отхвърлен споменатият проект. Като друга причина за
промените е посочено наличието на противоречива съдебна практика, без
анализ на различните решения (от които е посочено само едно – вж. стр.4,
т.4 от мотивите). Коментира се и бавното правосъдие, без да се адресира
въпросът, че то е най-вече във ВАС и че едни отделения разглеждат
делата много по-бързо от други, който повдигнахме миналата година.
При тези обстоятелства, който е успял, спешно и набързо е внесъл становище. Това са сторили организации като Стопанската камара и Националното сдружение на общините, а също така и три от министерствата, които е следвало да бъдат консултирани предварително, както повелява законът и разумът, но очевидно са били поставени в положение да изразяват позиция пост фактум наред с гражданските структури. Всички представени становища са критични. В становището на Министерството на правосъдието (което, да подсетим народните избранници, подготвя например становищата относно конституционността и законосъобразността на проектите на закони) се изтъква на първо място, че проектът предвижда „значителни промени в действащия АПК“ и „се срещат положения, които следва да бъдат подложени на допълнителен дебат“. В становището на Министерството на икономиката пък направо е заявено:“ Считаме, че предвид значимостта на предложените законодателни промени и тяхното съществено отражение върху множество нормативни актове от различен ранг, същите следва да бъдат подложени на широко обществено обсъждане и да бъдат формулирани след задълбочен експертен анализ“. След като видимо е нарушена процедурата по обществено обсъждане на значителни промени със съществено значение, и от това са удивени и представителите на изпълнителната власт, какъв друг извод да си направи обществото, освен за лобистки промени?
При тези обстоятелства, който е успял, спешно и набързо е внесъл становище. Това са сторили организации като Стопанската камара и Националното сдружение на общините, а също така и три от министерствата, които е следвало да бъдат консултирани предварително, както повелява законът и разумът, но очевидно са били поставени в положение да изразяват позиция пост фактум наред с гражданските структури. Всички представени становища са критични. В становището на Министерството на правосъдието (което, да подсетим народните избранници, подготвя например становищата относно конституционността и законосъобразността на проектите на закони) се изтъква на първо място, че проектът предвижда „значителни промени в действащия АПК“ и „се срещат положения, които следва да бъдат подложени на допълнителен дебат“. В становището на Министерството на икономиката пък направо е заявено:“ Считаме, че предвид значимостта на предложените законодателни промени и тяхното съществено отражение върху множество нормативни актове от различен ранг, същите следва да бъдат подложени на широко обществено обсъждане и да бъдат формулирани след задълбочен експертен анализ“. След като видимо е нарушена процедурата по обществено обсъждане на значителни промени със съществено значение, и от това са удивени и представителите на изпълнителната власт, какъв друг извод да си направи обществото, освен за лобистки промени?
Кой е работил по проекта?
Ясен отговор на този въпрос няма. Преди внасянето на проекта, според
официалната информация, е действала група юристи, която не става ясно
дали го е подготвила, обсъдила или и двете. От текста на проекта с
мотивите (стр. 80 от общия файл) узнаваме, че проектът е „разгледан с
положителни препоръки“ от комисия към Върховния административен съд
(ВАС), председателствана от заместник председателя на ВАС, с участието
на двама от осемте председатели на отделения във ВАС, съдебен помощник
(забележително!?), двама професори по административно право и адвокат,
представен като академичен деятел. Проектът е бил докладван пред
комисията от двама от собствените й членове, което засилва съмнението за
неясна разделителна линия между изработване и обсъждане на проекта. От
друга страна, изрази като „производства по частни жалби, направени в
касационното производство” (чл.235а от проекта) показват ясно, че едва
ли върховните съдии дори са поглеждали, камо ли преглеждали текстовете,
след като проблемът е с българския език, а не с правно-техническата
издържаност”.
Отделно от това, следва да се отбележи, че е крайно проблематично
промени в законодателството да се обосновават единствено с това, какво
смятат определени съдии или адвокати. Това е не само защото много други
съдии, адвокати, прокурори, държавни експерти, граждански организации,
фирми и граждани могат да мислят и вероятно мислят точно обратното. По
начало според Конституцията съществува разделение на властите. Не е
редно едновременно да пишеш законите и да правораздаваш по тях, защото
това съсредоточава огромна власт в ръцете на едни и същи хора.
Неразбирането на това от страна на народните представители – вносители
на промените, говори за зле научен урок по демокрация.
Естеството на промените
Водещи в проекта за изменение на АПК са две линии – драстичното
повишаване на таксите и разходите за административно правосъдие във
вреда на жалбоподателите и митичното електронно правосъдие. Относно
държавните такси се предлага „съвсем умерено увеличаване на размера”.
Под „съвсем умерено” вносителите имат предвид увеличаването на таксата
по касационно обжалване и отмяна на влезли в сила решения за гражданите
18 пъти (т.е. от 5 лв. на 90 лв.), за неправителствените организации –
90 пъти (от 5 лв. на 450 лв.), а за търговските дружества – 9 пъти (от
50 лв. на 450 лв.). Така разбираме и кои, според вносителите, са
основните „злоупотребяващи с правото” на административно правосъдие –
това са неправителствените организации и гражданите.
Така става ясно и къде основно „удря” законопроектът – по защитата на основни човешки права. Проблемът не спира дотук. При дела с интерес държавната такса става максимум 3400 лв. при интерес до 10 млн. лв. и максимум 9 000 лв. при интерес над 10 млн. лв. Дотук добре, можем да кажем, че е редно съдебната система да бъде финансирана от жалбоподателите с такива интереси. Пропуска се обаче дребният проблем, че според практиката на ВАС неправителствени организации (НПО), които се опитват да защитават гражданите от „тъмни” проекти като АЕЦ „Белене” и други схеми в областта на ядрената енергетика например, са осъждани да плащат разноски по делата на базата на цената на съответния обект. По дело, в което НПО-та дръзнаха да поставят въпроса , не следва ли да се направи оценка на въздействието върху околната среда при продължаване на експлоатацията на два ядрени реактора, (след като за изтеклия срок на млечни продукти се водят шумни медийни дебати), бяха осъдени да платят на инвеститора хонорари в размер на десетки хиляди левове (срв. Решение по адм. дело № 8370/2016 г. на ВАС, Седемчленен състав). Лесно можем да си представим какъв ще е ефектът, като се постави и предварителна преграда във формата на такса по касационно обжалване или отмяна.
В допълнение към увеличената по този начин такса се добавя изискване касационната жалба и молбата за отмяна на влязло в сила съдебно решение да бъдат подписани от адвокат. Тоест, въпреки че гражданите не са длъжни да знаят закона по административните дела, а съдилищата следва да разгледат от всички страни законосъобразността на обжалваните административни решения, действия или бездействия, при касационното обжалване и отмяната на влезли в сила съдебни решения изведнъж ще поемат изцяло защитата на своята кауза. Следва да се отбележи, че смисълът на административното правораздаване е не само жалбоподателят, но и цялото общество да се ползва от плодовете на съдебния контрол. Затова съдилищата са длъжни да обсъдят изцяло законността на административните актове, в делата участва прокурор, а участието на жалбоподателя е евтино и без задължително участие на адвокат. Това решение е характерно и за развитите демокрации, а не само за България. И после в мотивите ще ни уверяват, че не се променяла „философията и принципите” на закона!
Под благовидния предлог за въвеждане на електронно правосъдие, вносителите предлагат да се въведе уведомяване по електронна поща, където гражданите, които имат такава, да получават съобщения за решения, които засягат съдбата им. В текста на проекта изрично се подчертава, че засегнатият ще се смята за получил съобщението „независимо дали същото е било прочетено от получателя”. Следва да се обърне внимание, че и сега редица съдилища имат добрата практика да обменят документи по електронна поща, без обаче от това да следват негативни за страните по делата последици. Практиката обаче показва, че нерядко електронните съобщения не се получават поради технически или административни проблеми. В проекта не са предвидени гаранции за сигурност на електронната комуникация, което е съществен пропуск от гледна точка на защитата на основните права. Излиза, че при техническа грешка или пропуск административен акт с неблагоприятни последици ще се смята за влязъл в сила поради уж изтекъл срок за обжалване. Така без да знае, че е издаден неблагоприятен за него акт, гражданинът ще бъде лишен от възможността да го обжалва.
В допълнение се предвижда възможността за устно уведомяване (за решения, които засягат основни права), а като капак на всичко се въвежда всеобщо задължение за адвокатите, които практикуват по административни дела, да си набавят електронни подписи. За сравнение трябва да осведомим вносителите, че например Европейският съд по правата на човека, който е започнал пилотно електронна комуникация с адвокатите по дела, я осъществява постепенно, след получаване на изричното съгласие на адвоката и в специално създадена за целта платформа, а не чрез несигурна ”електронна поща”.
В текста има още много предложения, които времето не стига да бъдат коментирани. Когато промените са без истинска оценка на въздействието, основана на анализ на цялостното прилагане на закона и широко обсъдена с всички заинтересовани, тогава не можем да очакваме и качествени текстове, адресиращи реалните проблеми. И във всеки случай имаме пълното право да се отнасяме с максимално подозрение към промени, вдъхновени от възгледа, че гражданите и техните организации са „злоупотребители” с правата и спокойствието на съдиите, които не заслужават друго, освен скъпо правосъдие, което да намали шансовете им за справедливост.
Така става ясно и къде основно „удря” законопроектът – по защитата на основни човешки права. Проблемът не спира дотук. При дела с интерес държавната такса става максимум 3400 лв. при интерес до 10 млн. лв. и максимум 9 000 лв. при интерес над 10 млн. лв. Дотук добре, можем да кажем, че е редно съдебната система да бъде финансирана от жалбоподателите с такива интереси. Пропуска се обаче дребният проблем, че според практиката на ВАС неправителствени организации (НПО), които се опитват да защитават гражданите от „тъмни” проекти като АЕЦ „Белене” и други схеми в областта на ядрената енергетика например, са осъждани да плащат разноски по делата на базата на цената на съответния обект. По дело, в което НПО-та дръзнаха да поставят въпроса , не следва ли да се направи оценка на въздействието върху околната среда при продължаване на експлоатацията на два ядрени реактора, (след като за изтеклия срок на млечни продукти се водят шумни медийни дебати), бяха осъдени да платят на инвеститора хонорари в размер на десетки хиляди левове (срв. Решение по адм. дело № 8370/2016 г. на ВАС, Седемчленен състав). Лесно можем да си представим какъв ще е ефектът, като се постави и предварителна преграда във формата на такса по касационно обжалване или отмяна.
В допълнение към увеличената по този начин такса се добавя изискване касационната жалба и молбата за отмяна на влязло в сила съдебно решение да бъдат подписани от адвокат. Тоест, въпреки че гражданите не са длъжни да знаят закона по административните дела, а съдилищата следва да разгледат от всички страни законосъобразността на обжалваните административни решения, действия или бездействия, при касационното обжалване и отмяната на влезли в сила съдебни решения изведнъж ще поемат изцяло защитата на своята кауза. Следва да се отбележи, че смисълът на административното правораздаване е не само жалбоподателят, но и цялото общество да се ползва от плодовете на съдебния контрол. Затова съдилищата са длъжни да обсъдят изцяло законността на административните актове, в делата участва прокурор, а участието на жалбоподателя е евтино и без задължително участие на адвокат. Това решение е характерно и за развитите демокрации, а не само за България. И после в мотивите ще ни уверяват, че не се променяла „философията и принципите” на закона!
Под благовидния предлог за въвеждане на електронно правосъдие, вносителите предлагат да се въведе уведомяване по електронна поща, където гражданите, които имат такава, да получават съобщения за решения, които засягат съдбата им. В текста на проекта изрично се подчертава, че засегнатият ще се смята за получил съобщението „независимо дали същото е било прочетено от получателя”. Следва да се обърне внимание, че и сега редица съдилища имат добрата практика да обменят документи по електронна поща, без обаче от това да следват негативни за страните по делата последици. Практиката обаче показва, че нерядко електронните съобщения не се получават поради технически или административни проблеми. В проекта не са предвидени гаранции за сигурност на електронната комуникация, което е съществен пропуск от гледна точка на защитата на основните права. Излиза, че при техническа грешка или пропуск административен акт с неблагоприятни последици ще се смята за влязъл в сила поради уж изтекъл срок за обжалване. Така без да знае, че е издаден неблагоприятен за него акт, гражданинът ще бъде лишен от възможността да го обжалва.
В допълнение се предвижда възможността за устно уведомяване (за решения, които засягат основни права), а като капак на всичко се въвежда всеобщо задължение за адвокатите, които практикуват по административни дела, да си набавят електронни подписи. За сравнение трябва да осведомим вносителите, че например Европейският съд по правата на човека, който е започнал пилотно електронна комуникация с адвокатите по дела, я осъществява постепенно, след получаване на изричното съгласие на адвоката и в специално създадена за целта платформа, а не чрез несигурна ”електронна поща”.
В текста има още много предложения, които времето не стига да бъдат коментирани. Когато промените са без истинска оценка на въздействието, основана на анализ на цялостното прилагане на закона и широко обсъдена с всички заинтересовани, тогава не можем да очакваме и качествени текстове, адресиращи реалните проблеми. И във всеки случай имаме пълното право да се отнасяме с максимално подозрение към промени, вдъхновени от възгледа, че гражданите и техните организации са „злоупотребители” с правата и спокойствието на съдиите, които не заслужават друго, освен скъпо правосъдие, което да намали шансовете им за справедливост.
Няма коментари:
Публикуване на коментар